اقتصاد سیاسی (بخش سوم)

سرصفحه

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی
قسمت ششم: تناقض سياست های صادراتی
هادی زمانی
http://www.iransolidarity.com/

دوشنبه ١۹ آبان ١٣٨٢ – ١٠ نوامبر ٢٠٠٣
از بدو تشکیل ج.ا. ارتقا صادرات غیر نفتی و کاهش وابستگی کشور به نفت همواره یکی از اهداف اصلی سیاست اقتصادی ج.ا. بوده است. با این وصف، سیاست های نا درست اقتصادی ج.ا. موجب تضعیف بخش صادرات غیر نفتی شده است. عوامل اصلی این عملکرد عبارتند از سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب قیمت ها به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفت شده اند؛ قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند؛ نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور؛ نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی؛ سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور؛ فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی، و نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت. این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد %5 تولید ناخالص ملی تجاوز نکند، که متناسب با توان اقتصاد کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات آن، به ویژه بحران بیکاری، نمیباشد.

سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند.

سیاست های کنترلی
سیاست هایی که ج.ا. برای کنترل صادرات بکار برده است عبارتند از:
• ممنوعیت صادرات
• صدور پروانه صادرات
• کنترل کیفیت
• گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای آنکه درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت و قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند.

از سال 2000، در پی تلاش ج.ا. برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، بسیاری از ممنوعیت ها و کنترل های صادراتی به تدریج بر چیده شده اند. تاسال 1999 صادرات 32 گروه از کالاها یا بطور کلی ممنوع، و یا مستلزم دریافت اجازنامه از وزارت بازرگانی بود. در سال 2000 این کالاها در7 گروه کلی تر ادغام شدند، و صادرات برخی از آنها، مانند مرغ، پیاز، سیب زمینی، عدس، مواد پاک کننده، صابون، شیشه، و لاستیک ماشین، آزاد شد. متعاقبا تعداد این کالا ها به سه گروه کلی محدود شد: عتیقه جات و کالاهایی که صادرات آنها به دلایل مذهبی ویا محیط زیست ممنوع میباشد، کالاهای مصرفی که قیمت آنها توسط دولت سوبسید میشوند (مانند قند، شکر، و دارو)، و بالاخره حیوانات زنده، مواد خام و کالاهایی که در تولید محصولات صنعتی بکار میروند (مانند سنگ معدن، قطعات آهن، پوست حیوانات، وغیره). ممنوعیت صادرات کالاهای گروه دوم ضروری میباشد، زیرا در غیر این صورت یارانه های تخصیص داده شده، به جای کمک به اقشار کم درآمد، نصیب مصرف کنندگان خارجی خواهند شد. هدف از ممنوعیت کالاهای گروه سوم حمایت از تولید کنندگان داخلی میباشد. اما، این سیاست، چنانچه درست تدوین و اجرا نشود میتواند موجب رشد صنایعی شود که اقتصاد کشور درآنها دارای مزیت نسبی نمیباشد.

کنترل کیفیت صادرات توسط موسسه استاندارد و پژوهش های صنعتی ایران انجام میپذیرد. این موسسه نزدیک به 5000 استاندارد تدوین کرده است، که عموما مبتنی بر استانداردهای بین المللی میباشند. کنترل کیفیت صادرات توسط دولت متکی بر این منطق است که خوشنامی صادرات کشور یک کالای همگانی است که منافع آن نصیب همه صادر کنندگان میشود، و عدم رعایت آن توسط یک صادر کننده منجر به زیان تمام صادر کنندگان میگردد. اما باید توجه داشت که اجرای این سیاست مستلزم هزینه و وقت است، که نهایتا موجب افزایش قیمت صادرات مییشود. چنانچه دستگاه اداری دولت فاسد و فاقد کارآیی باشد، این هزینه ها از حد بیرون شده، موجب تضعیف صادرات کشور میگردند. همچنین، برخی از شواهد موجود حاکی از آن است که صادر کنندگان بزرگ از مکانیزم کنترل کیفیت سو استفاده کرده، تا با ایجاد سد های مصنوعی و افزایش هزینه تولید حریفان کوچکتر را از میدان رقابت خارج کنند. اما کاهش رقابت و افزایش قیمت در نهایت موجب تضعیف صادرات کشور میگردد.

تا چندی قبل صادر کنندگان متعهدند بودند که درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعیین شده (3 تا 8 ماه)، و به قیمت تعیین شده، که تا سال 2000 کمتر از نصف قیمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. این قوانین دست و پا گیر موجب افت کارایی بخش صادرات و شیوع بیسابقه فساد اقتصادی شده است. برای مثال، در مورد بسیاری از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتبار به وارد کننده خارجی میدهند و پول خود را تنها هنگامی دریافت میکنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد. در این موارد قوانین موجود سبب میشوند که صادرکنندگان ایرانی نتوانند کالاهای خود را با قیمت و ضوابط مطلوب صادر کنند. چنانچه صادر کننده نتواند کالای خود را ظرف مدت معین بفروشد، مجبور خواهد بود با استفاده از سرمایه در گردش خود و یا قرض از بانکهای خارجی ارز مربوطه را به بانک مرکزی پرداخت کند، که هزینه غیر لازمی را بر صادرات کشور تحمیل میکند. علاوه بر این، کم قید کردن قیمت صادرات برای دریافت ارز بیشتر، با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه، یکی از پیآمدهای متداول این سیاست بوده است.

همانطور که در فصل قبلی توضیح داده شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قیمتی برابر یک پنجم نرخ بازارآزاد دراختیارموسسات دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان وارد کنند. ارزش این یارانه ها، که علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی همچنان پرداخت میشوند، بالغ بر %6 تولید ناخالص ملی کشور است. یارانه های غیرمستقیم ارزی با پایین آوردن هزینه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زیان تولیدات داخلی برهم زده، موجب تضعیف رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میشوند.

در مجموع، قوانین دست و پاگیر علیه صادرات و سیاست تخصیص ارزی غلط موجب رشد فساد و تضعیف بیسابقه صادرات غیر نفتی کشور شده است. طی دهه 90 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کمتر از %4 بود. این نسبت در کشورهای همردیف ایران طی دهه گذشته نزدیک به %10 بوده است. به دنبال اصلاحاتی که در بالا اشاره شد، در سال 2002 سهم صادرات غیر نفتی در تولید ناخالص ملی کشور به %4.7 افزایش یافت. اما، علیرغم این بهبود نسبی، بخش صادرات غیر نفتی هنوز دچار نابه هنجاری های بنیادین و ساختاری است، و نمیتواند نقش بالقوه خود را در توسعه اقتصادی کشور ایفا نماید. علیرغم تک نرخی شدن نظام ارزی، در عمل تخصیص ارز ارزان به موسسات دولتی و نهادها برای تامین واردات همچنان ادامه دارد. فساد و ناکارآیی دستگاه اداری کشور همچنان هزینه سنگین و بیموردی را بر صادرات غیر نفتی تحمیل میکند. علاوه بر اینها، نا امنی سیاسی و نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی مانع از سرمایه گذاری و رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میگردد.

سیاست های تشویقی
برای تشویق صادرات غیر نفتی ج.ا. تدابیرمتعددی اتخاذ کرده است. اما، به علت فساد و پایین بودن کارآیی دستگاه اداری دولت و نبود جو مناسب برای سرمایه گذاری و رشد بخش خصوصی، این تدابیرغالبا نا موفق بوده اند. موارد عمده این سیاست عبارتند از:

1. بازگرداندن تعرفه های پرداخت شده
2. معافیت از پرداخت تعرفه های وارداتی
3. تاسیس مناطق تجارت آزاد و مناطق ویژه اقتصادی
4. تاسیس بانک توسعه صادرات و صندوق ضمانت صادرات

سه مورد اول تدابیری هستند که برای بهبود دسترسی بخش صادرات به واردات مواد خام، ماشین الات و سایر نهاده های تولیدی بکار میروند. از سوی دیگر، هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی میباشد.

در تولید صادرات غالبا از کالاهایی استفاده میشود که یا وارداتی بوده، و یا در تولید آنها از کالاهای وارداتی استفاده شده است. لذا، تعرفه های وارداتی موجب افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد. دسترسی صادرکنندگان به کالاهای وارداتی بدون پرداخت تعرفه مانع از افزایش قیمت صادرات شده و موجب رشد صادرات غیر نفتی میگردد. این به سه صورت میتواند انجام پذیرد: باز پرداخت تعرفه گمرکی، معافیت از پرداخت تعرفه گمرکی، و تاسیس مناطق تجارت آزاد.

باز پرداخت تعرفه گمرکی: در روش اول، که به سیاست بازگرداندن تعرفه گمرکی معروف است، تعرفه های گمرکی ابتد پرداخت میشوند، اما صادرکننده پس از خروج کالاهای خود از مرزهای بازرگانی کشور به سازمان گمرک مراجعه کرده و با ارائه مدارک لازمه تعرفه های پرداخت شده را از دولت پس میگیرد. مدارک لازم برای این کار عبارتند از: گواهی کالاهای صادر شده، گواهی تعرفه های پرداخت شده که در تولید صادرات مزبور بکار رفته اند، و ضریب های فنی نهاده-ستاده ها که توسط وزارت صنایع و معادن صادر شده و برای تخمین واردات مربوطه و تعرفه های پرداخت شده ، به ویژه واردات غیر مستقیم، بکار میروند. شیوه عملکرد این مکانیزم، و چگونگی محاسبات مربوطه در ماده 25 قانون صادرات- واردات و ماده 14 قانون صادرات-واردات 1993 مستند شده است. این پروسه مستلزم وقت و هزینه قابل ملاحظه ای است ، و موفقیت آن به کارآیی و شفافیت دستگاه اداری دولت بستگی مستقیم دارد. علاوه بر این، بخش قابل ملاحظه ای از سرمایه تولید کننده برای مدتی طولانی، که بسته به پروسه تولید میتواند بین چند ماه تا چند سال باشد، درگیر این داد و ستد میشود که مولد ارزش افزوده ای نمیبا شد.

معافیت از تعرفه گمرکی: در روش دوم، که به معافیت تعرفه ای و یا واردات موقت معروف است، به تولید کننده کالای صادراتی اجازه داده میشود تا کالاهای مورد نیاز خود را بدون پرداخت تعرفه گمرکی وارد کند. برای دریافت اجازه نامه وارد کننده میبایست به دولت تعهد، و در صورت لزوم ضمانت مالی بسپارد که کالاهای مربوطه را تنها برای تولید کالاهای صادراتی استفاده کند. کالاها یی که از معافیت تعرفه گمرکی استفاده نموده اند میبایست حداکثرظرف یک سال صادرشوند. درموارد استثنایی، صادر کنند میتواند برای یک سال این مهلت را تمدید کند. چنانچه وارد کننده نتواند کالای مزبور را ظرف مدت تعیین شده صادر کند، موظف خواهد بود که سه برابر تعرفه مربوطه را به دولت به عنوان جریمه بپردازد.

مزیت این روش بر روش بازگرداندن تعرفه گمرکی آن است که در این روش بخشی از سرمایه تولید/صادر کننده برای پرداخت تعرفه موقت ازچرخه تولید خارج نمیشود. اما، این روش نیز، مانند روش بازگرداندن تعرفه گمرکی، وقت گیر و پر هزینه بوده، و موجب گسترش فساد ادرای میشود. همچنین، دولت در گرفتن ضمانت مالی از وارد کنندگان یکسان عمل نمیکند. موسسات دولتی، نهادها و موسسات خودی یا از دادن ضمانت مالی معاف میباشند، و یا ضمانت نسبتا کمی میسپارند. حال آنکه ضمانتی که از موسسات کوچک و غیر خودی گرفته میشود بسیار هنگفت بوده، که بسته به نوع کالای مورد نظر، میتواند تا دو برابر ارزش کل کالای وارداتی باشد. این تبعیض موجب کاهش رقابت، و نهایتا تضعیف صادارات غیر نفتی کشور میگردد. علیرغم این ضمانت های سنگین نزدیک به %20 واردات موقت، صادر نگردیده که احتمالا در بازار سیاه بفروش رفته است. جزئیات و ضوابط مکانیزم واردات موقت در ماده 12 قانون صادرات-واردات 1993 و ماده 24 احکام اجرایی قانون صادرات- واردات مستند شده است.

برخی از کشورها، ماندد کره شمالی، تایوان، و هنگ کنگ توانسته اند دو مکانیزم فوق را با موفقیت بکار بگیرند. اما در ایران، به علت پایین بودن کارآیی و فساد گسترده دستگاه اداری دولت کاربرد هر دو مکانیزم ناموفق بوده است. طبق آمار رسمی، در ایران تنها %5 صادر کنندگان از مکانیزم های معافیت و باز پرداخت تعرفه گمرگی استفاده میکنند. علت این امر آن است که، به علت عدم کارآیی و فساد دستگاه اداری دولت، هزینه استفاده از این مزایا، نسبت به منافع حاصل از آنها، بیشتر است.

منطقه تجارت آزاد: منطقه تجارت آزاد، که برای ارتقا صادرات تاسیس میشود، در واقع تعمیم سیاست معافیت از تعرفه گمرکی است. به این معنی که کارخانه هایی که در منطقه آزاد مستقر مشوند به تولید صادرات اشتغال داشته و از پرداخت تعرفه گمرکی معاف میباشند. این روش، با گرد آوردن تولید کنندگان صادرات در یک منطقه، موجب کاهش هزینه تولید و صادرات شده، و اجرای سیاست معافیت تعرفه گمرکی را تسهیل میکند. بعلاوه، موسساتی که در منطقه تجارت آزاد فعالیت میکنند از محدودیت های مربوط به قوانین کار، سیاست های ارزی و سرمایه گذاری خارجی معاف میباشند (برای توضیحات بیشتر به فصل های 2، 4 و 5 مراجعه کنید).

منطقه ویژه اقتصادی: منطقه ویژه اقتصادی مانند منطقه تجارت آزاد است، با این تفاوت که موسساتی که در آن مستقرهستند مانند موسسات داخلی مشمول کلیه محدودیت های قانون کار و نظام ارزی و بانکی میباشند. همچنین، تاسیس منطقه ویژه اقتصادی غالبا ترفندی است برای کمک به توسعه اقتصادی مناطق توسعه نیافته و پیشبرد تقسیم کار بین مناطق کشور برمبنای برتری های نسبی و توان های منطقه ای. برای مثال، در ایران منطقه اقتصادی یزد به منظور استفاده از توانایی های یزد در زمینه نساجی تاسیس شده است، و منطقه ویژه اقتصادی سنگ لرستان از برتری نسبی منطقه در تولید سنگ های معدنی بهره میگیرد.

موفقیت مناطق ویژه اقتصادی و تجارت آزاد تا حدود زیادی بستگی به توانایی دولت در جلب سرمایه گذاری، به ویژه سرمایه گذاری خارجی دارد. در ایران، به دلیل نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، نا توانی دولت در جلب سرمایه خارجی، کاربرد سیاست های غلط، تجربه دولت در هر دو زمینه نا موفق بوده است. تا کنون این مناطق عمدتا به صورت مکانیزمی برای گریز از محدودیت های قوانین واردات عمل کرده اند تا مراکزی برای توسعه صادرات غیر نفتی کشور.

سه منطقه تجارت آزاد ایران عبارتند از جزایر کیش، قشم و چاه بهار، که هر سه در خلیج فارس واقع شده، و به اقیانوس هند و بازار کشورهای مشترک المنافع دسترسی دارند. هر منطقه توسط یک شرکت مستقل اداره میشود، که سرمایه آن متعلق به دولت بوده، و دارای یک هیئت مدیره 3 تا 5 نفره است که مدیر عامل آن توسط رئیس جمهور، از میان اعضای هیئت مدیره انتخاب میگردد.

منطقه تجارت آزاد کیش، با مساحت 90 کیلو مترمربع و15000 جمعیت، درعمل مرکز خرید و تفریح توریست های داخل کشور است، نه یک منطقه تجارت آزاد به معنی درست آن. برای مثال، در سال 1999 فروش منطقه تجارت آزاد کیش به توریست های ایرانی نزدیک به 49 برابر ارزش کل صادرات آن بود، که بیشتر آن هم به داخل کشور صادر شده بود (یعنی 87 ملیون دلار در مقایسه با 1.8 ملیون دلار). در سال 2000، 65 شرکت صنعتی در کیش مشغول بکار، و 50 شرکت دیگر در مرحله برنامه ریزی و کسب اجازه تاسیس بودند. عمده تولیدات صنعتی این شرکت ها در زمینه های کامپیوتر، وسایل الکترونیک، تلویزیون، وسایل برقی، پوشاک، اسباب بازی کودکان، صنایع چوبی و مواد شستشو و پاک کننده میباشد. به علت نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی، تنها تعداد معدودی سرمایه گذار داخلی و خارجی در کیش سرمایه گذاری کرده اند. همچنین، منطقه تجارت آزاد کیش دارای بندرعمیق نمیباشد. لذا، کالاهای وارداتی میبایست ابتدا در یک بندرعمیق تخلیه شده، سپس توسط کشتی های کوچکتر به کیش منتقل شوند، که موجب افزایش قیمت حمل و نقل، و نهایتا افزایش قیمت کالاهای صادراتی میگردد.

بندر تجارت آزاد قشم: بندر قشم، با 75000 جمعیت، بزرگترین جزیره خلیج فارس میباشد. این بندر به سبب داشتن ذخائر گاز طبیعی فراوان و سواحل عمیق (که برای ساختن بندرگاه های بزرگ مناسب میباشند)، و موقعیت سوق الجیشی مناسب دارای استعداد (برتری نسبی) بی نظیری برای تاسیس یک منطقه تجارت آزاد واقعی، جهت تولید و صدور محصولات پتروشیمی و صنایع سنگین میباشد. با اینهمه، ج.ا. هنوز نتوانسته است این بندر را به یک منطقه تجارت آزاد واقعی تبدیل کند.

منطقه تجارت آزاد قشم، مانند کیش، عمدتا مکانیزمی است برای دور زدن قوانین واردات، نه پایگاهی برای تولید و صدور کالاهای غیر نفتی به سایر کشورها. در این مکانیزم، کالا آزادانه به منطقه تجارت آزاد وارد میشود، بعد پروسه شده و سپس به عنوان صادرات، بدون برخورد با موانعی که برای کنترل واردات ایجاد شده اند، به داخل کشور فرستاده میشود. برای مثال، در سال 1998 واردات منطقه آزاد قشم بالغ بر 480 ملیون دلار بود، در حالیکه صادرات آن به خارج از کشور از یک ملیون دلار تجاوز نکرد. در سال 2000 نزدیک به 145 شرکت در منطقه آزاد قشم به ثبت رسیده بودند که از این رقم تنها تعداد معدودی به صادرات به معنای معمول کلمه اشتغال داشتند. زمینه فعالیت این شرکت ها عمدتا عبارت است از تولید محصولات شیمیایی، مواد ساختمانی، لوازم خانگی، محصولات غذایی، لوازم برقی، لوازم الکترونیکی، و لاستیک، که بخش عمده آنها برای تامین مصارف داخلی است. بعلاوه بندر قشم فاقد زیر ساخت تاسیساتی مناسب، مانند شبکه های برق رسانی و آب رسانی است.

منطقه تجارت آزاد چاه بهار، که در جنوب شرقی کشور، در ساحل دریای عمان واقع شده است، منطقه بسیار مناسبی برای پروسه کردن صادرات و ترانزیت کالا به کشورهای آسیای مرکزی است. همچنین این بندر دارای ذخایر دریایی غنی است و پایگاه مناسبی برای توسعه صنعت ماهیگیری و صنایع وابسته به آن، و صدور کالاهای مربوطه به کشورهای آسیای مرکزی است. در مقایسه با مناطق تجارت آزاد کیش و قشم، چاه بهار به مفهوم واقعی منطقه تجارت آزاد نزدیکتر میباشد. در سال 2000، 185 شرکت در چاه بهار به ثبت رسیده بودند که بسیاری از آنها به امر صادرات به خارج از کشور، در زمینه هایی مانند محصولات الکترونیکی، قطعات برقی، تلویزیون، دوچرخه، صنایع غذایی، و کودهای شیمیایی اشتغال داشتند. اما، در مجموع تنها بخش کوچکی از توان بالقوه بندر چاه بهار، به عنوان یک منطقه تجارت آزاد، بکار گرفته شده است. این امر، علاوه بر وجود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه، مستلزم زیر ساخت تاسیساتی مناسب است. چاه بهاردارای زیرساخت تاسیساتی بسیار ضعیفی است، و فاقد شبکه های برق رسانی، آب رسانی و شبکه راه، و فرودگاه است.

مناطق ویژه اقتصادی ایران: ایران دارای 17 منطقه ویژه اقتصادی است که عبارتند از: سیرجان، سرخس، خوزستان، سلفچگان، خرمشهر، جلفا، ارگ جدید، بندر بوشهر، بندر انزلی 1، بندر انزلی 2، بندرامیرآباد بهشهر، بندر شهید رجایی، عسلویه، سنگ لرستان، منطقه صنعتی شیراز، کشتی سازی خلیج فارس، و نساجی یزد. غالب این مناطق نزدیک به مرزهای آبی و زمینی مستقرند تا از فرصت های واردات-صادرات به کشورهای همسایه استفاده کنند. هدف از تاسیس مناطق ویژه اقتصادی، علاوه برارتقا صادرات غیر نفتی، توسعه مناطق عقب افتاده نیز میباشد. شرکت های مستقر در مناطق ویژه، بر خلاف شرکت های مستقر در مناطق تجارت ازاد، تابع تمام ضوابط و محدودیت های قوانین کار و بیمه های اجتماعی میباشند، و نمیتوانند از خدمات بانکها و شرکت های بیمه خارجی استفاده کنند. اما میتوانند تولیدات خود را به هر دو صورت عمده فروشی و خرده فروشی به داخل کشور صادر کنند. بیشتر مناطق ویژه اقتصادی ایران در مراحل اولیه توسعه میباشند، و دارای سطح تولیدات و صادرات چشمگیری نمی باشند. مهمترین آنها، منطقه ویژه اقتصادی سیرجان، در جنوب شرقی کشور است، که در سال 90 تاسیس شده و دارای 50 شرکت صنعتی میباشد که به تولید پوشاک، تلویزیون رنگی و تعدادی دیگر از کالاهای مصرفی اشتغال دارند. در مجموع، مناطق ویژه اقتصادی دچار همان مشکلات و کاستی های مناطق تجارت آزاد هستند.

هدف از تاسیس موسسات مالی توسعه صادرات عبارت است از بهبود دسترسی بخش صادرات به سرمایه مالی. این کار به شیوه های مختلف میتواند انجام پذیرد، که متداول ترین آن دادن وام و قرض بانکی به موسسات صادراتی با نرخ بهره و ضوابط ترجیحی است.

بانک توسعه صادرات ایران در سال 1991، با سرمایه اولیه 12 ملیون دلار، که توسط 5 بانک تجاری کشور در اختیار آن گذاشته شده بود آغاز به کار کرد. بانک توسعه صادرات از پرداخت مالیات بر سود معاف است و موظف است که سرمایه خود را برای ارتقا فعالیت های صادراتی استفاده کند. سرمایه فعلی بانک توسعه بالغ بر 40 ملیون دلار میباشد. همچنین، در بودجه دولت پیش بینی شده اشت که مبلغ 100 ملیون دلار دیگر توسط بانک مرکزی به آن واگذار شود.

فعالیت عمده بانک توسعه صادرات عبارت است از دادن وام های کوتاه مدت (کمتر از یک سال) به موسسات صادراتی کوچک و متوسط، با نرخ های ترجیحی. این وام ها بین حداقل 20 هزار دلار تا حداکثر5 ملیون دلار میباشند، و مبلغ متوسط آن 70 هزار دلار است. نرخ بهره وام های دلاری 2.5 تا 3 در صد بالای نرخ بهره بین بانکی لندن (LIBOR) است. نرخ بهره وام های ریالی حداکثر %18 است، که از نرخ بهره سایر بانک ها که بین %19 تا %25 است بیشتر میباشد.

در چند سال اخیر، بانک توسعه صادرات نزدیک به %25 سرمایه خود را صرف وام های میان مدت (برای ایجاد ظرفیت صادراتی) کرده است، مانند خرید کارخانه و ماشین آلات برای تولید و صادرات داروهای گیاهی، کمپوت میوه، میوه های خشک، رب گوجه و عصاره سیب.

در سال 1999 حجم کل وام های بانک توسعه صادرات بالغ بر 100 ملیون دلار، یعنی نزدیک به %20 کل صادرات غیر نفتی کشور بود، که تنها 10 ملیون دلار آن مربوط به وام های دلاری میباشد. این در واقع یارانه قابل توجهی است که از طریق بانک توسعه به بخش صادرات واگذار شده است. مقدار قابل ملاحظه ای از این یارانه ها به صادر کنندگان پسته و فرش پرداخت شده است. صادر کنندگان سایر کالاهای سنتی غالبا مجبورند نیازهای مالی خود را از طریق بازار، و با بهره های بیشتر تامین کنند.

صندوق تضمین صادرات ایران در سال 1975 تاسیس شد، اما عملا تا سال 1997 فعال نبود. صندوق تضمین صادرات به صورت یک شرکت سهامی خصوصی به ثبت رسیده است که تمام سرمایه آن متعلق به دولت میباشد. صندوق تضمین صادرات شامل قانون مالیات بر سود میشود. اما، سود بعد از مالیات را به دولت نمی پردازد و برای ارتقا صادرات غیر نفتی بکار میبرد. علاوه بر این، هر ساله دولت مبلغی معادل %1 ارزش واردات غیر دولتی را به سرمایه صندوق اضافه میکند. در حال حاضر سرمایه رسمی صندوق بالغ بر 34 ملیون دلار است، که تمامی آن پرداخت نشده است.

علاوه بر خدمات بانکی، صندوق در زمینه های بیمه و سرمایه گذاری مشترک در شرکت های ایرانی نیز فعال است. نرخ بهره وام های صندوق حداکثر %18 است. این وام ها غالبا به موسساتی داده میشود که در زمینه تولید و صادرات کالا های صنعتی فعالند. فعالیت های بانکی صندوق عمدتا بر سه نوعند:

1. اعتبار خرید: هنگام تحویل کالای صادراتی به خریدار خارجی، صندوق بهای محموله را به صادر کننده ایرانی می پردازد و به خریدار خارجی فرصت (اعتبار) میدهد که در ظرف یکسال مبلغ مربوطه را به صندوق بپردازد.
2. پشت نویسی: صندوق به بانک خارجی که صادر کننده ایرانی از آن وام گرفته است، تضمین میدهد که وام صادر کننده ایرانی پرداخت شود. این امر به صادرکنندگان ایرانی کمک میکند تا از بانک های خارجی وام های بلند مدت و میان مدت دریافت کنند.
3. اعتبار فروش: وقتیکه تولید کننده کالای صادراتی برای تامین نیاز تولیدات خود اقدام به ورود جنس از خارج میکند، صندوق به فروشنده خارجی تضمین میدهد که خریدار ایرانی ظرف مدت تعیین شده بهای کالای مربوطه را بپردازد.

اخذ وام از صندوق صادرات مستلزم سپردن پشتوانه ملکی یا چکی است. در حال حاضر، %44 پشتوانه های دریافت شده توسط صندوق ملکی و %56 چکی میباشند. اخیرا، تحت فشار صادرکنندگان و با وساطت نمایندگان مجلس، صندوق پذیرفته است که در مورد صادرکنندگان بزرگ مقدار پشتوانه لازم را به %25 ارزش وام تقلیل دهد، که میبایست بصورت ملکی پرداخت شود.

جمعبندی
سیاست های صادراتی ج.ا. دوگانه و متضاد است. از یکسو، رژیم با کاربرد سیاست های نادرست موجب برهم زدن تناسب قیمت ها و رقابت به زیان صادرات غیر نفتی میگردد، و از سوی دیگر، بخش قابل توجهی از درآمد نفتی کشور را به صورت وام های سوبسید شده صرف ارتقا صادرات غیر نفتی میکند. این سیاست متضاد امکانات محدود مالی کشور را به هدر میدهد. ارتقا صادرات غیر نفتی پیش از آنکه نیازمند دریافت یارانه باشد، مستلزم حذف عوامل و موانعی است که موجب تضعیف بنیادین آن میشوند. مهمترین این عوامل عبارتند از:

• سیاست های نادرست ارزی، وارداتی و یارانه ای که موجب برهم زدن تناسب رقابت به زیان تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی شده اند.
• قوانین دست و پاگیری که برای اداره و کنترل صادرات غیر نفتی تدوین شده اند.
• نا به هنجاری بخش بانکی و سیاست های پولی کشور
• نبود جو مناسب برای رشد بخش خصوصی و جلب سرمایه گذاری خارجی
• سیطره دولت و نهادها بر امور اقتصادی کشور
• فساد گسترده و سؤ مدیریت بخش دولتی
• نبود یک نظام موثر برای حسابرسی و کنترل تصمیمات دولت

این عوامل سبب شده اند که صادرات غیر نفتی کشور، در بهترین شرایط از حد 3 تا 4 بلیون دلار تجاوز نکند، که متناسب با توان کشور نبوده، و پاسخگوی معضلات اقتصادی آن، به ویژه بحران بیکاری نمیباشد.
اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی
قسمت هفتم: نظام بانکی
اصلاح سيستم بانکی ايران نهايتا مستلزم آن است که مالکيت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحيح، به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام اين کار ميسر نميباشد، ميبايست سيستمی تدوين کرد که در آن سطح درآمد و امنيت شغلی مديران بانک ها مستقيما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد
هادی زمانی

www.iransolidarity.com

دوشنبه ٢۶ آبان ١٣٨٢ – ١۷ نوامبر ٢٠٠٣
نظام بانکی ج.ا. نظامی کاملا دولتی است که در آن نه تنها مالکيت بانک ها متعلق به دولت ميباشد، بلکه دولت مستقيما کليه نرخ های بهره را تعيين کرده و طبق بخشنامه های بانکی مشخص ميکند که چند در صد سرمايه بانک ها ميتواند به نسبت ها و نرخ های بهره ديکته شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.

طی دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره بين %6 تا %15 زير نرخ رسمی تورم بوده است. در مقايسه با نرخ واقعی تورم، نرخ بهره واقعی بين منفی %15 تا منفی %25 بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب کاهش سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاری ميگردد، که در بلند مدت موجب افت کارايی اقتصاد شده و مصرف گرايی را دامن ميزند. اين امر همچنين موجب افزايش نقدينگی و جلب آن به فعاليت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزايش تورم ميگردد. از سوی ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها در واقع بمنزله اعطای نوعی سوبسيد به دريافت کنندگان وام است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی ميگردد. علاوه براين، تحميل تخصيص بخشی وام ها توسط دولت به نرخ های ازپيش تعيين شده سبب ميشود که نرخ بهره وام ها نتواند ريسک فعاليت های مورد نظر را به درستی منعکس کند. اين امر موجب اتلاف بيشتر سرمايه های کشور ميگردد. طبق برآوردهای موجود سيستم بانکی ج.ا. نيازمند تزريق 1.5 بليون دلار سرمايه است تا بتواند زيان های ناشی از وام های نسنجيده را جبران کند.

پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعي، و حل بحران های اقتصادی کشور مستلزم اصلاح بنيادين نظام بانکی است. اما در نظامی که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد کشورمسلط ميباشد، انجام مطلوب اين امر مستلزم استقرار دموکراسی سياسی است.

نظام بانکی ج.ا.
در ايران 10 بانک بزرگ وجود دارد: 6 بانک تجاری که پس اندازهای مردم را جمع آوری کرده و به بخش های خصوصی و دولتی وام ميدهند، و چهاربانک تخصصی که عبارتند از بانک مسکن، بانک کشاورزي، بانک صنايع و معادن، و بانک توسعه صادرات. سرمايه بانک های تخصصی توسط بانک های تجاري، بانک مرکزی و ساير منابع دولتی تامين ميشود.

سيستم بانکی کشور و ابزارهايی که بانک ها ميتوانند برای دريافت سپرده ها و دادن وام استفاده کنند توسط قانون بانک داری اسلامی 1982 تعيين شده است. مشخصات عمده اين سيستم عبارتند از:
• کليه بانک های اصلی کشور تماما درمالکيت دولت ميبا شند که مشترکا متجاوز از %99 سرمايه نظام بانکی کشور را در بر ميگيرند.
• تمام بانکها، از جمله بانکهای تجاري، مستقيما تحت کنترل بانک مرکزی قرار دارند. بانک مرکزی تعيين ميکند چند در صد سرمايه بانک ها ميبايست به صورت ذخيره نگاه داشته شود، و چند در صد آن ميتواند به نسبت ها و نرخ های بهره تعيين شده به بخش های مختلف اقتصاد وام داده شود.
• تخصيص بخشی وامها عمدتا توسط بانک مرکزی تعيين ميشود، يعنی بانک مرکزی به بانک ها ابلاغ ميکند که وام های آنها ميبايست به چه نسبت بين بخش های مختلف اقتصاد، مانند مسکن، کشاورزي، صنايع، صادرات، و موسسات دولتي، تقسيم شوند. بانک ها ميتوانند تنها %20 سرمايه خود را آزادانه، به نسبت های دلخواه خود به بخش های مختلف اقتصاد تخصيص دهند.
• حداکثر نرخ بهره ای که بانک ها مجاز ميباشند برای انواع پس اندازها و وام ها استفاده کنند توسط بانک مرکزی تعيين ميگردد.
• بانک های تجاری مجاز به گشايش سه نوع حساب ميباشند: حسابهای جاري، پس انداز و سرمايه. پرداخت بهره به حساب های جاری مجاز نميباشد. تنها بهره ای که ميتواند به حساب های پس انداز پرداخت شود از طريق يک سيستم قرعه کشی انجام ميگيرد که جايزه آن بطور متوسط معادل %2 بهره است. پرداخت بهره به حساب های سرمايه ای مجاز ميباشد، که ميزان آن به مدت زمانی که پس انداز ميبايست در حساب بماند بستگی مستقيم دارد. پرداخت بهره برای داد و ستدهای بين بانکی مجاز ميباشد، اما به ندرت استفاده ميشود، زيرا درعمل تمام بانک ها برای تامين نيازهای نقدينگی خود به بانک مرکزی متکی ميباشند. به اين دلايل متجاوز از دو سوم پس اندازها در حساب های سرمايه ای قرار دارند.
• در مجموع، نرخ های تعيين شده بسيار کمتر از ميانگين نرخ تورم بوده اند. طی دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6 تا %15 زير نرخ رسمی تورم (%23) بوده است – حساب های سرمايه کوتاه مدت %15، حسابهای 5 ساله %6 (جدول 1 را ملاحظه کنيد). در مقايسه با نرخ واقعی تورم، که به مراتب بيشتر از %23 بوده است، نرخ بهره واقعی حساب های سرمايه، بسته به مدت سر رسيد حساب بين منفی %15 تا منفی %25 بوده است. يعنی در ظرف 5 سال پس انداز مربوطه عملا ارزش خود را از دست ميدهد. ماليات بر سود که به ارزش کتابی بهره تعلق ميگيرد موجب کاهش بيشتر نرخ واقعی بهره ميگردد.
• نرخ بهره در بخش بازار بطور متوسط بين 50 تا 60 در صد، و گاه متجاوز از %80 ميباشد. اين نشان ميدهد که نرخ های بهره دولتی تا چه زيرحد نصاب لازم بوده، و چه مقدار از ثروت ملی کشور از طريق وام های کم بهره به موسسات دولتي، نهاد ها و سرسپردگان رژيم در بخش خصوصی منتقل شده است.
• تنوع در سطح نرخ بهره ای که برای موارد مختلف بکار ميرود بسياراندک بوده و متناسب با تنوع سطح ريسک پروژه ها و ريسک وام خواهان نميباشد. پروژه های پر ريسک ميبايست نرخ بهره بالاتری از پروژه های کم ريسک داشته باشند، و تفاوت در سطح نرخ های بهره ميبايست متناسب با تفاوت در سطح ريسک پروژه ها باشد. اين امر در مورد وام هايی که به افراد داده ميشود نيزصادق است. در نظام بانکی ج.ا. اين اصول رعايت نميشوند.
• تمام وام های بزرگ ميبايست مستقيما به تائيد بانک مرکزی برسند.
• بانک های ج.ا. در مجموع دارای 12000 شعبه ميباشند. اين تعداد بيش از اندازه بوده و بر مبنای ملاحظات تجاری قابل توجيه نميباشد. برای مثال، تعداد شعبات بانکی در ج.ا. دو برابر اندونزی است، در حاليکه حجم پول در گردش در ج.ا. نزديک به نصف حجم پول در گردش در اندونزی ميباشد.
• طی دو سال اخير تغييراتی در قانون بانکی ج.ا. داده شده است تا تاسيس و فعاليت بانک های خصوصی و خارجی را در ايران ميسر کند. اما هنوز حضور بانک های خصوصی و خارجی در ج.ا. بسيار ناچيز و صوری است. اين بانک ها عمدتا در مناطق تجارت آزاد فعال ميباشند، که فعاليت آنها اساسا آزاد بوده و هست.

پيآمدهای سيستم بانکی ج.ا.
بيشترمشکلات نظام بانکی ايران، به ويژه عدم شفافيت آن، ناشی از دخالت دولت در مديريت و کارکرد بانک ها ميباشد. بانک ها ناچارند در تخصيص اعتبارات به بخش های اقتصادی از سهميه بندی دولت تبعيت کنند، و موظف به اجرای اهداف اجتماعی و سياست هايی ميباشند که به دقت تعيين نشده و غالبا متناقض ميباشند. تمام بانکها، از جمله بانک مرکزي، توسط مجموعه متعددی از کميسيون ها، کميته ها و زير کميته ها اداره ميشوند، که وظايف آنها دقيقا مشخص نبوده وغالبا کارهای يکديگر را تکرار و گاه نقض ميکنند.

همانطور که اشاره شد، طی دهه 90 بطور متوسط نرخ بهره قبل از ماليات بين %6 تا %15 زير نرخ رسمی تورم بوده است. در مقايسه با نرخ واقعی تورم، نرخ بهره واقعی بين منفی %15 تا منفی %25 بوده است. منفی بودن نرخ بهره موجب پايين بودن سطح پس انداز و لذا سرمايه گذاری ميگردد، که در بلند مدت موجب افت کارايی اقتصاد شده و مصرف گرايی را دامن ميزند. اين امر همچنين موجب افزايش نقدينگی و جلب آن به فعاليت های دلالی و مصرفی شده و موجب افزايش تورم ميگردد. از سوی ديگر، پايين بودن نرخ بهره وام ها درعمل بمنزله اعطای نوعی سوبسيد به وام گيران است که موجب اتلاف انبوه منابع اقتصادی ميگردد. علاوه براين، تحميل تخصيص بخشی وام ها توسط دولت، به نرخ های ازپيش تعيين شده سبب ميشود که نرخ بهره وام ها نتوانند ريسک فعاليت مورد نظر را به درستی منعکس کنند. اين امر موجب اتلاف بيشتر سرمايه های کشور ميگردد.

در نظام بانکی دولتي، زيان های ناشی از اعطای وام های نسنجيده تماما به دولت منتقل ميگردد. اما در نظام بانکی خصوصي، اين زيان ها ابتدا توسط سرمايه خصوصی پرداخت شده، و سپس، در صورتيکه مبلغ زيان از کل سرمايه خصوصی تجاوز کند، مازاد آن از محل سرمايه دولتی پرداخت ميشود. تضمين دولت مبنی بر اينکه در صورت مطالبه سپرده ها تمام مبلغ مربوطه را به صاحبان آنها پرداخت خواهد کرد، تنها پس از آنکه سرمايه خصوصی تماما مصرف شده باشد مورد خواهد داشت. لذا، در نظام بانکی آزاد، مالکيت خصوصی وحجم هنگفت سرمايه خصوصی به بانک ها انگيزه لازم را ميدهند تا ريسک ها را با دقت ارزيابی و کنترل کنند، کالاها و خدماتی را ارائه دهند که پاسخگوی نيازهای بازار باشد، هزينه اداره سيستم را به حداقل برسانند، و با کاربرد خلاق منابع، پويايی سيستم را در بلند مدت تامين کنند. در نظام دولتي، عاملی که نقش سرمايه خصوصی را در تامين کارايی سيستم ايفا ميکند، ميزان حقوقی است که مديران در صورت بر کنار شدن از دست خواهند داد.

در نظام بانکی ج.ا. سيطره دولت، تخصيص تحميلی وام ها و نرخ های بهره پايين سبب عدم کارايی سيستم و اتلاف انبوه منابع گرديده است. همچنين، نقايص اين نظام موجب افزايش هزينه ها و نبود يک سيستم مطلوب برای ارزيابي، نظارت و کنترل ريسک شده است.

مديران بانکهای دولتی غالبا نميتوانند در مقابل فشار سياسی وام خواهان پرنفوذ برای دريافت وام های کم بهره دوام بيآورند. اين پديده همراه با نبود يک سيستم حسابرسی شفاف به سرعت سبب شيوع فساد اداری و پيدايش باندهای مافيايی ميگردد. لذا، در نظام دولتی اعطای وام به پروژه های با ريسک بالا که قادر به باز پرداخت وام نميباشند امری متداول است.

عملکرد نظام بانکی ج.ا. نمونه کاملی از مشکلات بانکداری دولتی است. طبق آمار رسمي، سود قبل از ماليات نظام بانکی ج.ا. طی دهه 90 کمتر از 0.2 در صد کل دارائی های آن بوده است. به علت چگونگی سيستم حسابداری جاری در نظام بانکی ج.ا.، اين رقم به درستی زيان های ناشی از وام های نسنجيده را، که دريافت کنندگان آن به احتمال قوی قادر به باز پرداخت آنها نميباشند، منعکس نميکند. طبق استانداردهای بين المللي، سرمايه بانک ميبايست برابر %8 ارزش دارايی های آن پس ازاحتساب ريسک (1) باشد. براين اساس، سيستم بانکی ج.ا. نيازمند تزريق 1 تا 1.5 بليون دلار سرمايه است. به اين رقم، که تخمينی از ارزش وام های به هدررفته را بدست ميدهد، ميبايست ارزش سوبسيدی را که از طريق عرضه وام های کم بهره داده شده است نيز اضافه کرد، تا بتوان تخمينی از پيآمدهای مستقيم سوء مديريت نظام بانکی ج.ا. بدست آورد. احتمالا رقم 1.5 بليون دلار يک تخمين محافظه کارانه از زيان های مستقيم نظام بانکی ج.ا. است. بايد توجه داشت که اثر نهايی اين سوء مديريت به مراتب بيشتر از ارزش زيان های مستقيم آن ميباشد، زيرا تصميمات نادرست سيستم بانکی دارای پيآمدهای غير مستقيم گسترده ای برای کل اقتصاد کشور ميباشند. در حال حاضر دولت ج.ا. برنامه ای برای تزريق نيم بليون دلار سرمايه به نظام بانکی در دست دارد، که عمدتا برای جبران خسارات ناشی ازوام های نسنجيده نظام بانکی به موسسات دولتی و نهاد ها ميباشد.

عليرغم تعداد زياد شعبات بانکی در ج.ا.، کل اعتبارات تخصيص داده شده به بخش خصوصی نزديک به %20 توليد ناخالص ملی است، که در مقايسه با کشورهای همرديف ايران، حتی کشورهايی مانند تونس و مصر، بسيار پايين تر ميباشد. نسبت حجم پول (2) به توليد ناخالص ملی اخيرا به %40 تا %45 رسيده است که تازه هم طراز کشورهای فقيری چون پاکستان شده است. اين شاخص ها نشان ميدهند که نظام بانکی و سياست های پولی کشور متناسب با نيازها ی اقتصادی آن نميباشند، و به سبب عدم رشد و پويايی لازم به صورت مانعی در برابر توسعه اقتصادی کشور عمل ميکند.

سياست پولی يکی از روش های اصلی مديريت و تنظيم اقتصاد کلان، از جمله تنظيم تقاضا، سرمايه گذاري، اشتغال و کنترل تورم ميباشد. اين سياست از طريق ابزارهای مختلفی اعمال ميشود که عمده ترين آنها عبارتند از تغيير نرخ بهره و حجم پول در گردش. نظام بانکی ج.ا. با مختل کردن اين ابزارها وتحميل يک نظام عقب مانده، عملا مديريت اقتصاد کلان کشور را دشوار و پر هزينه کرده، و زيان های هنگفتی بر اقتصاد کشور وارد آورده است.

اصلاح بخش بانکي
اصلاح سيستم بانکی ايران نهايتا مستلزم آن است که مالکيت بخش قابل ملاحظه ای از آن، طبق ضوابطی صحيح، به بخش خصوصی واگذار گردد. در بخشی که انجام اين کار ميسر نميباشد، ميبايست سيستمی تدوين کرد که در آن سطح درآمد و امنيت شغلی مديران بانک ها مستقيما به عملکرد و سود آوری بانک وابسته باشد. همچنين، از آنجا که در اين بانک ها تمام سرمايه متعلق به دولت ميباشد، عملکرد درست بانک ها، علاوه بر ايجاد يک سيستم حسابرسی شفاف و کارا، مستلزم سيستم نظارتی دقيقی است که بتواند ريسک های پذيرفته شده را تنظيم و کنترل کند.

موسساتی که از نظام بانکی وام گرفته اند شديدا به يارانه های ارزي، انرژی و ساير يارانه های مستقيم و غير مستقيم دولت وابسته ميباشند. همانطور که در فصل های پيش گفته شد، در ج.ا. ارزش اين يارانه ها متجاوز از %15 توليد ناخالص ملی برآورد ميشود (به فصل های 3، 4، 5 ، 6 مراجعه کنيد). کاهش اين يارانه ها موجب خواهد شد که بسياری از اين موسسات نتوانند وام هايی را که از بانک ها دريافت کرده اند پرداخت کنند. لذا، دولت مجبور خواهد شد بيشتر اين وام ها را متقبل شود، و مبلغ لازم را به صورت تزريق سرمايه به بانک های مربوطه بپردازد. بنا بر اين، پيش از، يا همزمان با اصلاح نظام بانکي، دولت ميبايست اقدام به اصلاح سيستم يارانه ها و ساختار مالکيت و مديريت بخش های توليدي، به ويژه موسسات دولتی و نهاد ها بکند. بدون انجام اين امر، اصلاح بنيادين نظام بانکي، به ويژه مشارکت بخش خصوصی در مالکيت و مديريت آن ميسر نخواهد بود، زيرا ريسک هايی که در کنترل نظام بانکی نميباشند هرآن ميتوانند به بخش بانکی منتقل شده و سودآوری آنرا دگرگون کنند.

قبل از آنکه دولت اقدام به خصوصی سازی گسترده موسسات بزرگ، از جمله بانک ها بکند، ميبايست:
1. ابتدا سياست های اقتصادی خود را در زمينه های ارزي، واردات، صادرات، تخصيص يارانه ها، بازار کار و غيره تصحيح کند.
2. سپس، طی يک حسابرسی دقيق و شفاف ارزش واقعی موسسات دولتی و نهاد ها را در فضای سياست های جديد محاسبه کند.
3. بعد، آن بخش از بدهکاری موسسات دولتی به نظام بانکی را، که در فضای جديد قادر به پرداخت آنها نميباشند متقبل شود، و خسارت بانک ها را با تزريق سرمايه لازمه جبران کند.
4. سپس، طی يک حسابرسی دقيق ارزش بانک ها را بر مبنای جديد ارزيابی کند.
5. آنگاه، طی يک برنامه حساب شده اقدام به خصوصی سازی موسسات مزبورو بانک ها بکند.

تا حد امکان، بخشودگی بدهی موسسات دولتی به نظام بانکی و جبران خسارت بانک ها توسط دولت ميبايست همزمان با خصوصی سازی موسسات مقروض و بانک های مربوطه انجام پذيرد. چنانچه اين امر ميسر نباشد، خصوصی سازی ميبايست با کمترين تاخير، بعد از بخشودگی بدهکاری ها و جبران خسارات بانک ها صورت گيرد. در غير اين صورت،همانطور که تجربه کشورهای اروپای شرقی نشان ميدهد، اين خطر وجود خواهد داشت که بخشودگی بدهکاری موسسات دولتی و جبران خسارات بانک ها موجب تشديد سوء مديريت موسسات دولتی گشته، و به خسارات و بدهکاری های بزرگتری بيانجامد. خصوصی سازی فوری موسسات دولتي، بعد از تقبل وام های موسسات مقروض و جبران خسارات بانک ها، موجب خواهد شد مسئوليت مديريت و ريسک های آتی اين موسسات به بخش خصوصی منتقل گردد. حال آنکه، انجام اين اصلاحات بدون خصوصی سازی نه تنها عرصه را برای تکراراشتباهات گذشته باز خواهد گذاشت، بلکه مديران دولتی را متوقع خواهد کرد که در صورت تکرار سوء مديريت و فساد اداري، دولت مجددا به ياری آنها شتافته و بدهکاری ها و خسارات آنها را دوباره متقبل شود.

در مورد موسساتی که خصوصی سازی سريع آنها ميسر نميباشد، ميبايست برنامه و اهداف موسسه و مديران آنرا به دقت تعيين کرده، سپس با ايجاد يک سيستم حسابرسی کارآ و شفاف، درآمد و امنيت شغلی مديران موسسات را به سود آوری و موفقيت اقتصادی موسسات تحت مديريتشان وابسته کرد. موفقيت اين امر در اقتصادی مانند اقتصاد ج.ا.، که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد کشور مسلط گشته است، مستلزم وجود دموکراسی سياسی است.

اصلاح بخش بانکی پيش شرط رشد بخش خصوصی است. اما اين کار، در عين آنکه اجتناب ناپذير ميباشد، دشوار بوده و ريسک های جديدی را با خود همرا ه خواهد داشت. در نظام دولتی موجود بانک ها غالبا فاقد تخصص و مهارت لازم برای ارزيابی ريسک پروژه ها و تخصيص اعتبارات بر مبنای ريسک پروژه ميباشند. کانون توجه نظام فعلی در آن است که بانک ها را مجبور کند تا در تخصيص منابع، سهميه بندی ها و نرخ های بهره ديکته شده را رعايت کنند. انتقال به سيستم جديد بدون داشتن تخصص های لازمه حامل ريسک ميباشد. لذا قبل از تغيير نظام بانکی دولت ميايست مهارت های لازمه را به پرسنل بانکی آموزش بدهد.

بعلاوه، همانطور که تجربه اصلاح بخش مالی در ساير کشورها نشان داده، استفاده صحيح از تجربه، مهارت ها، تکنولوژی و توان مالی بانک های خارجی ميتواند کار اصلاح نظام بانکی را تسهيل کرده و ريسک های آنرا کاهش دهد.

پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی و اجتماعي، و استفاده مطلوب از توان اقتصاد کشور مستلزم اصلاح بنيادين نظام بانکی است، که طی 25 سال گذشته دچار عقب افتادگی مزمنی شده است. اما انجام اين امر مستلزم وجود دموکراسی سياسی است. در نظام هايی که در آن مافيای اقتصادی ريشه گرفته و براقتصاد مسلط گرديده، استقرار دموکراسی سياسی غالبا پيش شرط موفقيت برنامه اصلاحات اقتصادی ميباشد.