اقتصاد سیاسی (بخش دوم)

سرصفحه

اقتصاد سياسی جمهوری اسلامی
قسمت چهارم: سياست های ارزی
تصحيح نظام ارزی کشور مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنيادين بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سيستم بانکی، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. انجام اين امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غير ممکن نباشد، بسيار دشوار و پر هزينه خواهد بود.
هادی زمانی

www.iransolidarity.com

جمعه ٢۵ مهر ١٣٨١ – ١۷ اکتبر ٢٠٠٣
در پی تلاش برای پيوستن به سازمان تجارت جهاني، در مارس 2002 سيستم چند نرخی ارز در ايران برچيده شد و جای خود را به يک سيستم تک نرخی شناور داد که قرار است بر مبنای موازين اقتصادی اداره شود! اما متجاوزاز بيست سال سياست ارزی ج.ا. خسارات هنگفتی بر اقتصاد ايران وارد آورد. اين سياست بخاطر ماجراجويی های سياسی رژيم و بی کفايتی مديريت اقتصادی آن بر کشور تحميل شد، وبه دليل ماهيت رانت خواری و رانت دهی نظام سياسی رژيم گسترش و تداوم يافت. سياست ارزی ج.ا. از يکسو موجب گسترش و تشديد ناکارآيی در بخش های توليدي، تخصيص نا مطلوب منابع، نا به هنجاری ساختار توليد، نا به هنجاری الگوی مصرف، تضعيف توليدات داخلي، تضعيف صادرات غير نفتي، رشد بيمارگونه بخش تجاري، و اتلاف انبوه منابع اقتصادی شده، و از سوی ديگر فساد اقتصادی و اداری پر دامنه و بيسابقه ای را پديد آورده است. اين سياست، در کليت خود نظام اقتصادی کشور را تبديل به سيستمی بس نا به هنجار کرده که برون رفت از آن مستلزم يک تلاش ملی وسال ها ممارست است.

موفقيت سيستم ارزی جديد مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، اصلاح بنيادين بخش دولتي، رفع موانع رشد بخش خصوصي، رفرم سيستم بانکي، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. در غير اين صورت، سياست جديد پايدار و موثر نخواهد بود. در سيستم چند نرخی گذشته بطور متوسط متجاوز از %80 درآمد ارزی دولت با نرخی نزديک به يک پنجم نرخ بازار در اختيار موسسات دولتی و نهادهای انقلابی گذاشته ميشد. در سيستم تک نرخی جديد اين موسسات ارز خود را به قيمت بازار تامين ميکنند، اما ما به تفاوت بين نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته به آنها پرداخت ميشود. بدون کاهش اين يارانه ها، سيستم ارزی جديد عمدتا يک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزينه يارانه هايی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت ميشد، اکنون آشکار ميسازد.

سيستم چند نرخي
روی کار آمدن ج.ا. همراه بود با بحران ارزي، که به دليل اتخاذ سياست های اقتصادی نا مناسب، و به دنبال آن اشغال سفارت آمريکا، تحريم اقتصادی آمريکا، و سپس جنگ ايران و عراق ابعادی غير قابل کنترل يافت. لذا، طی دهه هشتاد سياست ارزی ج.ا. عبارت بود از انحلال بازار آزاد، ثابت (فيکس) کردن نرخ برابری ريال، و تخصيص منابع ارزی از طريق دستگاه اداری دولت و کنترل مرکزی تجارت خارجي. طی دهه 90، پس از پايان جنگ عراق، دولت ج.ا. طی چند مرحله اقدام به ساده کردن نظام ارزی کشور و ابقا تدريجی مکانيزم بازار آزاد کرد. با اينهمه، طی اين دهه نظام ارزی همچنان يک سيستم چند نرخی باقيماند، همراه با کنترل شديد واردات و مبادلات ارزي، که ميزان پيچيدگی و محدوديت های آن در واکنش به شرايط داخلی و خارجي، به ويژه نوسانات قيمت نفت، تغيير ميکرد.
در 21 ژانويه 1991 دولت تعداد نرخ های رسمی (دولتي) ارز را از 7 نرخ به 3 نرخ تقليل داد که عبارت بودند از:

1. نرخ رسمي 70 ريال در برابر يک دلار آمريکا برای صادرات نفتي، واردات کالاهای ضروري، واردات پروژه های استراتژيک، پرداخت بدهی های خارجي، و ارز دانشجويي
2. نرخ رقابتي 600 ريال برای هر دلار برای واردات کالاهای سرمايه اي، لوازم توليد، مواد خام و کالاها و خدمات توليدی که شامل ارز رسمی نميشدند
3. نرخ شناور که توسط بانک ها، بر مبنای نرخ آزاد تعيين ميشد برای صادرات غير نفتي، واردات غير ضروری و خدمات

علاوه بر سه نرخ رسمي، يک نرخ ارز آزاد نيز معرفی شد، که توسط بازار آزاد تعيين، و برای انجام ساير مبادلات آزادانه خريد و فروش ميشد.

در 21 مارس 1993 دولت سه نرخ رسمی فوق الذکر را حذف، و يک نرخ نيمه شناور واحد را جايگزين آنها کرد. همزمان بسياری از محدوديت های ارزی و وارداتی نيز کنار گذاشته شد. سطح نرخ جديد، که ابتدا برابر 1500 ريال در مقابل دلار آمريکا اعلام شد، بصورت روزانه توسط بانک مرکزی تعيين واعلان ميگرديد. نرخ جديد بخش قابل ملاحظه ای از پرداخت های ارزي، يعنی پرداخت های مربوط به بدهی های خارجی و واردات ضروری را شامل نميشد، که همچنان بر مبنای نرخ رسمی دلاری 70 ريال انجام ميگرفتند. با اينهمه، به علت افزايش فشار بدهی های خارجی و رشد بيرويه واردات، و متعاقبا کاهش قيمت نفت، سياست جديد دوام نيآورد. در دسامبر 1993، برای مقابله با اين ضعيت، دولت مجبور شد نرخ رسمی را در سطح بالاتر، يعنی دلاری 1750 ريال ابقا کند.

در مه 1994 يک نرخ رسمی جديد، موسوم به نرخ صاداراتي، نيز به بازار ارز اضافه شد، که در سطح 2345 ريال در برابر دلار آمريکا، تمام مبادلات مربوط به صادرات غير نفتی و واردات غير ضروری را شامل ميشد. در سال بعد، افزايش نرخ تورم و تشديد تحريم اقتصادی آمريکا موجب کاهش ارزش ريال شد. در مه 1995، نرخ صادراتی به 3000 ريال، و نرخ بازار آزاد به 6200 ريال افزايش يافت.

در جولای 1997، بانک مرکزی اقدام به عرضه اوراق ارزی در بازار بورس تهران کرد. به اين ترتيب نرخ جديد ديگري، موسوم به نرخ بورس تهران، وارد بازار ارز شد، که سطح آن در ابتدای کار نزديک به 5000 ريال در برابر دلار آمريکا بود. در دو سال اول، که درآمد نفت پايين بود، بانک مرکزی نتوانست مقدار ارزی را که برای تامين سطح تقاضا لازم بود به بازار بورس عرضه کند. لذا، برای کنترل فشار تقاضا اقدام به سهميه بندی ارز کرد. وارد کنندگان، حتی آنها که دارای پروانه رسمی بودند، ميبايست مدتی طولانی منتظر بمانند تا اعتبار نامه ارزی لازم را دريافت کنند. در نتيجه، اضافه قيمت ارز آزاد به نرخ بورس تهران از %20 به %50 افزايش يافت. بالاخره، در سال 1999 بانک مرکزی مجبور شد تا قيمت ارز را در دو مرحله، %20 در مارس 1999 و %16 در مه 1999 افزايش دهد. در مجموع، طی سال مالی 99/1998 قيمت دلار در بازار بورس تهران %42، ودر سال 2000/1999 %20 افزايش يافت.

بين جولای 97 و مارس 2000، در ايران چهار نرخ رسمی وجود داشت که عبارت بودند از:
1. نرخ رسمي، که بين 1736 تا 1767 ريال در برابر دلار آمريکا نوسان ميکرد، و برای پرداخت بدهی های خارجي، واردات ضروري، و کليه واردات موسسات دولتی و نهادها بکار ميرفت
2. نرخ صادراتي، برابر 3000 ريال در مقابل دلار، برای صادرات غير نفتی
3. نرخ بورس تهران، يک نرخ نيمه شناور که در سال 2000 حول 8000 ريال نوسان ميکرد و برای ساير واردات بکار ميرفت
4. نرخ بين بانکی يا مذاکره ای که توسط بانک ها، برای انجام مبادلات بين بانکی مذاکره و تعيين ميشد. اين نرخ در اواخر 1998 و اوايل 1999 که عرضه ارز در بازار بورس تهران کم بود و سهميه بندی ميشد، به ميزان قابل ملاحظه ای بالاتر از نرخ ارز بورس تهران بود. اما در سال 2000 که عرضه ارز در بورس تهران افزايش يافت، با فاصله کمی حول نرخ ارز بورس تهران نوسان ميکرد.
علاوه بر چهار نرخ رسمی فوق، ارز توسط صراف های رسمي، به قيمت کمی بالاتر از نرخ بورس تهران نيز خريد و فروش ميشد. همچنين يک بازار سياه وجود داشت که توسط صراف های غير رسمی کنترل ميشد، و عمدتا مبادلات غير رسمی و قاچاق را در بر ميگرفت.

بين مه 1999 و مارس 2000 بانک مرکزی توانست با استفاده از افزايش قيمت نفت عرضه ارز را در بازار بورس تهران افزايش دهد و نرخ دلار را در اين بازار حول 8000 ريال تثبيت کند. به اين ترتيب، فزونی نرخ ارز آزاد به نرخ ارز بورس تهران به %2 کاهش يافت، و به تدريج وارداتی که قبلا به قيمت ارز صادراتی انجام ميگرفت به ارز بورس تهران منتقل شد. در مارس 2000 نرخ ارز صادراتی حذف، و نرخ بورس تهران به نرخ غالب برای انجام مبادلات بخش خصوصی تبديل شد.

طی سال مالی 2002/2001، نرخ رسمی تورم بطور متوسط نزديک به %12 بود، و دولت، به علت افزايش قيمت نفت، دارای درآمد ارزی قابل ملاحظه ای بود . لذا، بانک مرکزی توانست نوسانات نرخ ارز بورس تهران را همچنان حول 8000 ريال حفظ کند.

برای آنکه بتوان در پس اين ساختار بغرنج و تغييرات پی در پی ويژه گی های برجسته سياست ارزی ج.ا. را در يافت، ميبايست به سهم بخش دولتی در تخصيص منابع ارزي، و عملکرد آن در برابر نوسانات درامد ارزی نفت توجه کرد. به علت رشد بيرويه بخش دولتی سهم بسيار بزرگی از درآمد ارزی کشور به بخش دولتی تخصيص داده ميشود. بعلاوه، به علت پايين بودن کارايی و نا به هنجاری های ساختاري، بخش دولتی هنگام کاهش درآمد ارزی نفت نميتواند تقاضای ارزی خود را با سرعت و به نسبت مناسب کاهش دهد، اما هنگام افزايش درآمد ارزی به سرعت بسط يافته و ارز بيشتری را ميبلعد. در نتيجه، دراين معادله بخش خصوصی به زائده ای تبديل ميشود که همواره سهم کوچکی از درآمد ارزی نفت به ان تخصيص داده ميشود. بخش خصوصی از افزايش درآمد ارزی به نسبت بهره کمتری ميبرد، اما از کاهش درآمد ارزی به نسبت بيشتر متاثر ميشود.

طی دوره مورد نظر، بطور متوسط نزديک به %80 درآمد ارزی نفت با قيمت ارزان، يعنی يک پنجم بهای ارز آزاد، جهت تامين نيازهای موسسات دولتی و نهادها (از جمله پرداخت بدهی های خارجی و تامين واردات ضروري) به بخش حکومتی (يعنی موسسات دولتی و نهادها) تخصيص داده ميشود. درمجموع، وقتيکه قيمت نفت، و در نتيجه درآمد ارزی دولت کاهش مييابد، بودجه ارزی بخش حکومتی به همان نسبت کاسته نميشود. لذا، عرضه ارز به بخش خصوصی شديدا کاهش يافته، محدوديت های ارزی و وارداتي-صادراتی تشديد شده، و حجم ناچيزی از مبادلات توسط ارز آزاد انجام ميگيرد. برعکس، هنگاميکه قيمت نفت بالا ميرود، تخصيص ارز به بخش خصوصی افزايش يافته، محدوديت های ارزی و وارداتي-صادراتی کاسته شده، و حجم بيشتری از مبادلات توسط ارز آزاد انجام ميگيرد. برای مثال، بين مارس 1997 و مارس 2000، با افزايش قيمت نفت، سهم نرخ رسمی در کل ارز فروخته شده توسط دولت از %96 به %72 کاهش يافت.

علاوه بر قيمت نفت، شرايط اقتصاد داخلی نيز درانتخاب سياست ارزی دولت اثر ميگذارد. افزايش نسبی نرخ تورم (نسبت به ساير کشورها) سبب کاهش ارزش ريال ميشود. طی دهه 90، هر گاه که افزايش نرخ تورم شديد بوده است، دولت به منظور جلوگيری از سقوط ريال به سياست ارزی بسته روی آورده، برای مبادلات ارزی نرخ های رسمی ثابت تعيين کرده، و با وضع قوانين متعدد اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.

همچنين، هر زمان که به علت افت درآمد نفت تخصيص ارز به بخش خصوصی شديدا کاهش يافته است، دولت به منظور کنترل تقاضای ارز، بخش خصوصی را به لايه های مختلفی تفکيک کرده، و با توجه به و ويژه گی های اقتصادی هر لايه، و ملاحظات سياسي، برای هرلايه نرخ ارز خاصی را تعيين، و با وضع قوانين و با استفاده از ابزارهای اداری اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.

کنترل قيمت نفت در بازار جهانی در اختيار ايران نيست. لذا، در مکانيزم فوق عامل بازدارنده اصلی در اجرای يک سياست ارزی مطلوب بخش دولتی است، که به علت رشد بيرويه، پايين بودن کارايي، و نا به هنجاری های ساختاری بيشترين حجم درآمد ارزی کشور را ميبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا به هدر ميدهد. در سوی ديگر اين معادله، يعنی عرضه ارز، اين مناسبات مانع از آن ميشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ايفا کرده و از طريق افزايش صادرات غير نفتی ارز لازم را برای کشور تامين کند. در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سيستم انگيزه ها، سودآوری فعاليت های توليدی را کاهش داده و بخش خصوصی را به سوی فعاليت های دلالی ميراند.

برای تقليل شدت ضربه پذيری اقتصاد کشور دربرابر نوسانات قيمت نفت، اخيرا دولت اقدام به تاسيس صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund) کرده است. لذا، وقتيکه قيمت نفت بالا است، بخشی از درآمد ارزی نفت در اين صندوق پس انداز ميشود تا در مواقعی که قيمت نفت به زير روند بلند مدت خود تنزل ميکند مصرف شود. اين سياستی درست است که ميبايست سال ها قبل اتخاذ ميشد. اما بايد توجه داشت که اين ابزار اقتصادی هنگامی ميتواند کارا باشد که اقتصاد داخلی کما بيش در حالت تعادل باشد. وقتيکه اقتصاد داخلی دچار نا به هنجاری های شديد ساختاری است و برای مدتی طولانی کاملا از تعادل خارج شده است، اين ابزار حلال مشکلات نخواهد بود. بر عکس، به احتمال قوی بخش قابل ملاحظه ای از سرمايه آن برای کنترل فشار ناشی از نا به هنجاری های ساختاری به هدر خواهد رفت.

پيآمدهای سيستم چند نرخي
ويژه گی اصلی سياست ارزی ج.ا. عبارت است از پرداخت يارانه به واردات. همانطور که اشاره شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قيمتی برابر يک پنجم نرخ بازارآزاد دراختيارارگان های دولتی و نهادها ميگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان (دلاری 175 تومان) وارد کنند. در واقع، اين پرداخت يارانه بطور غير مستقيم به واردات است. در سال 2/2001، ارزش يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ بر5 بليون دلار، يعنی %21 بودجه رسمی دولت بود. در مجموع، حجم کل يارانه های غير مستقيم ارزی بالغ بر %6 توليد ناخالص ملی کشور است. اين يارانه ها دارای پيآمدهای منفی گسترده ای برای اقتصاد کشور ميباشند، که عمده ترين آنها به قرار زير است:

1. يارانه های غيرمستقيم ارزی با پايين آوردن هزينه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زيان توليدات داخلی برهم زده، موجب تضعيف رشد توليدات داخلي، از جمله صادرات غير نفتی ميشوند.
2. در بخش توليدات داخلي، يارانه های مذکور موجب تشويق بخش هايی ميشوند که در روند توليد از کالاهی وارداتی بيشتری استفاده ميکنند (بخش های واردات بر و سرمايه بر)، که موجب تضعيف مجدد توليدات داخلی ميشود.
3. تضعيف توليدات داخلی و ترغيب توليدات سرمايه بر و واردات بر (يعنی مکانيزم های 1 و 2 بالا) موجب پايين آمدن ضريب اشتغال زايی فعاليت های اقتصادی ميشود، که مبارزه با بحران بيکاری را دشوارتر ميکند.
4. بخش عمده اين يارانه ها به موسسات دولتی ونهادها تخصيص داده ميشود، که در آنها باروری و کارآيی توليد، به دلايل گوناگون، بسيار پايين است. لذا، سياست ارزی مزبور موجب تخصيص نامطلوب منابع اقتصادی شده، بخش قابل توجهی ازاين منابع را به هدر ميدهد، و مانع از آن ميشود که منابع توليدی به بخش های پويا و کارای اقتصاد سرازير شوند. در واقع، اين مکانيزم اقتصاد کشور را در چنبره رکود محبوس ميکند، و مانع از تحصيل رشد اقتصادی لازم برای حل بحران اقتصادی کشور ميشود.
5. يارانه های غير مستقيم ارزی سبب ميشوند که قيمت ها نتوانند هزينه واقعی توليد و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند. در زمينه کالاهای مصرفي، اين امر موجب مصرف بيرويه و پيدايش يک الگوی مصرف غير بهينه ميشود. در عرصه توليد، نا به هنجاری سيستم قيمت ها موجب کاهش کارايی و باروری توليد، و انتخاب تکنولوژی نامطلوب ميشود. برايند اين مکانيزم، تخصيص نامطلوب منابع و به هدر رفتن ثروت کشور است.
6. دليلی که غالبا برای پرداخت اين يارانه ها ارائه ميشود حمايت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر ميباشد. اما، اين يارانه ها تنها اقشار کم درآمد را هدف قرار نميدهند، بلکه تمام گروه های اجتماعی را در بر ميگيرند. در واقع، حجم عمده اين يارانه ها غالبا نصيب اقشار پر درآمد ميشود. برای مثال، مبالغی که از طريق يارانه های غير مستقيم ارزی نصيب پر درآمدترين دهه (يک دهم، percentile) جامعه ميشود بين 2 تا 4 برابرسهم فقيرترين دهه جامعه است.

حذف اين سيستم نه تنها موجب بهبود تخصيص منابع و افزايش کارايی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن ميتواند سرمايه لازم برای حل بحران اقتصادی و پيشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نيز فراهم کند. همچنين، بخشی از درآمد حاصله را ميتوان صرف ايجاد يک نظام امنيت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند (برای توضيحات بيشتر به مقاله قبلي، “نا به هنجاری سيستم يارانه ها” مراجعه کنيد). برای مثال، چنانچه دولت يارانه های غير مستقيم ارزی را حذف، و مبلغ حاصله را بطور مساوی بين افراد کشور تقسيم کند، سطح رفاه مصرفی جامعه %6.9 افزايش خواهد يافت، که %72 آن نصيب خانواده های کم درآمد خواهد شد. استفاده بخشی از اين مبلغ برای افزايش سرمايه گذاری و ارتقا باروری توليد تاثير مثبت به مراتب بيشتری خواهد داشت.

علاوه بر کنترل عرضه ارز، دولت با وضع قوانين و با استفاده از ابزارهای اداری مختلف تقاضای ارز را نيز کنترل ميکند. اشکال و ابزارهای عمده اين کنترل عبارتند از:
• گروه بندی کالاهای وارداتی بر اساس درجه الويت و تعيين نرخ ارزی و ضوابط وارداتی مشخص برای هر گروه
• صدور پروانه واردات و جلوگيری از وارداتی که دارای پروانه رسمی نميباشند
• لزوم گشايش اعتبار ارزی قبل از اقدام به خريد کالا و سپردن وجوه لازم به بانک مرکزي
• گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای فروش درآمد ارزی خود به بانک مرکزی به قيمت تعيين شده، و ظرف حداکثر يک مدت معين.

اين مکانيزم موجب پيدايش يک دستگاه اداری عريض و طويل، و تشديد بيسابقه فساد اقتصادی شده است. برگه پروانه واردات، به محض دريافت، دارای ارزش ميباشد و به قيمت قابل ملاحظه ای در بازار خريد و فروش ميشود. دريافت پروانه واردات، علاوه بر ضوابط اقتصادی ، به درجه وابستگی سياسی به رژيم و آمادگی پرداخت رشوه نيز بستگی دارد. زياد قيد کردن قيمت واردات، و کم قيد کردن قيمت صادرات، برای دريافت ارز بيشتر (با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه) يکی ديگر از اشکال فساد اقتصادی اين مکانيزم اداری است.

همچنين، مکانيزم فوق انباشته از قوانين دست و پاگير است که موجب افت کارايی و تضعيف توليدات داخلي، از جمله صادرات غير نفتی ميشود. برای مثال صادر کنندگان متعهدند درآمد ارزی خود را، پس از خروج کالا از مرزهای کشور، ظرف مدت تعيين شده (نزديک 3 تا 8 ماه)، و به قيمت تعيين شده، که تا سال 2000 کمتر از نصف قيمت ارز در بازار آزاد بود، به بانک مرکزی واگذار کنند. اما در مورد برخی از کالا ها (مانند فرش) صادر کنندگان غالبا کالای خود را به صورت اعتباری به وارد کننده خارجی ميدهند و پول خود را تنها هنگامی دريافت ميکنند که وارد کننده کالای مزبور را فروخته باشد. در اين موارد قوانين موجود سبب ميشوند که صادرکنندگان ايرانی نتوانند کالاهای خود را با قيمت و ضوابط مطلوب صادر کنند.

طی دو دهه گذشته، ويژه گی ديگر سياست ارزی ج.ا.، همانطور که در بالا اشاره شد، عبارت بوده است از تغييرات پی در پی و شديد نرخ ارز. ميزان اين تغييرات غالبا بيشتراز نرخ سود متداول در بخش توليدی بوده است. در چنين فضايی بخش خصوصی نميتواند اقدام به برنامه ريزی بلند مدت برای سرمايه گذاری و رشد توليد کند. در نتيجه به فعاليت های تجاری و فعاليت های سطحی و کوتاه مدت روی آورده است.

در مجموع، سياست ارزی ج.ا. يکی از اهرم های عمده مکانيزم رانت خواری در اين رژيم ميباشد، که علاوه بر شيوع فساد، بخش قابل ملاحظه ای از ثروت کشور را به هدر ميدهد. همچنين، اين سياست با مخدوش کردن سيستم انگيزه های اقتصادی موجب رشد بيرويه و نا متناسب بخش تجاري، و تشديد نا به هنجاری ساختاری اقتصاد شده است. سياست ارزی ج.ا. دچار يک تناقض بنيادين است، به اين معنی که برای کنترل بحران ارزی دولت تدابيری اتخاذ ميکند که با تضعيف توليدات داخلي، ترغيب واردات، و تشديد نا به هنجاری های ساختاری بحران ارزی را بازتوليد ميکند.

وضعيت موجود
در پی تلاش برای پيوستن به سازمان تجارت جهاني، در مارس 2002 سيستم ارز چند نرخی برچيده شد و جای خود را به يک سيستم تک نرخی شناورداد که توسط سيستم بانکی کنترل و تنظيم ميشود. با توجه به بالا بودن قيمت نفت، دولت توانسته است نرخ جديد را حول 8400 ريال تثبيت کند. اما بايد توجه داشت که در سيستم تک نرخی جديد، گرچه موسسات دولتی و نهادهای انقلابی ارز خود را به قيمت بازار تامين ميکنند، اما ما به تفاوت بين نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته توسط دولت به آنها پرداخت ميشود. طی 18 ماه گذشته بخش عمده اندوخته صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund) صرف پرداخت اين يارانه ها شده است.

اين تغيير، حتی در حد محدود خود، دارای اهميت است. تا قبل از يکسان سازی نرخ ارز در مارس 2002 ، هزينه اين يارانه های ارزی در بودجه دولت منعکس نبود. اما بعد از مارس 2002 به بودجه دولت يک قلم جديد اضافه شده است تا هزينه اين يارانه ها را منعکس کند. آشکار کردن هزينه يارانه های ارزی به خودی خود دارای اهميت است، زيرا اکنون مسئولين امورحداقل ميتوانند متوجه هزينه فرصت های از دست رفته سياست های ارزی خود باشند.

اما نکته کليدی آن است که يارانه های غير مستقيم ارزی هنوز پرداخت ميشوند، و نا به هنجاری های ناشی ازپرداخت آنها همچنان ادامه دارد. بدون کاهش اين يارانه ها، سيستم ارزی جديد عمدتا يک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزينه يارانه هايی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت ميشدند، اکنون آشکار ميسازد. در واقع نظام ارزی ج.ا. هنوز يک سيستم چند نرخی است، کما بيش با تمام مشکلاتی که در بالا اشاره شد.

چشم انداز آينده
بدون کاهش و حذف يارانه های ارزی که به موسسسات دولتی و نهادها پرداخت ميشود، سيستم ارزی جديد پايدار نخواهد بود – به ويژه، چنانچه قيمت نفت تنزل کند. اما حذف اين يارانه ها بدون تغييرات بنيادين در ساختار اقتصاد سياسی کشور ميسر نخواهد بود. همانطور که در بالا اشاره شد، عامل بازدارنده اصلی از تصحيح سيستم ارزی کشور عبارت است از بخش دولتی که به علت رشد بيرويه، پايين بودن کارايي، و نا به هنجاری های ساختاری بيشترين حجم درآمد ارزی کشور را ميبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا نيز به هدر ميدهد. در سوی ديگر اين معادله، يعنی عرضه ارز، مناسبات حاکم بر اقتصاد ايران مانع از آن ميشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ايفا کرده و از طريق افزايش صادرات غير نفتی ارز لازم را برای کشور فراهم آورد. در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سيستم انگيزه ها، سودآوری فعاليت های توليدی را پايين آورده و بخش خصوصی را به سوی فعاليت های دلالی ميراند.

تصحيح نظام ارزی کشور مستلزم پيشبرد و تعميق برنامه اصلاحات اقتصادي، به ويژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنيادين بخش دولتي، رفع موانع رشد بخش خصوصي، رفرم سيستم بانکي، رفرم سيستم يارانه ها، تصحيح سياست های مالی دولت، کنترل تورم، و مديريت صحيح اقتصاد کلان است. انجام اين امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غير ممکن نباشد، بسيار دشوار و پر هزينه خواهد بود.
اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
قسمت پنجم: سیاست های وارداتی
تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و پروژه های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد
هادی زمانی

http://www.iransolidarity.com/

جمعه ۹ آبان ۱۳۸۲ – ۳۱ اکتبر ۲۰۰۳
در ج.ا. کنترل حجم و ساختار واردات همواره از سه طریق اصلی انجام گرفته است، که عبارتند از سیستم تخصیص ارز، مالیات بر واردات، و اعمال کنترل های اداری، به ویژه سیستم صدور پروانه واردات. ویژه گی ها و مشکلات نظام ارزی ج.ا. را در نوشتار قبلی بررسی کردیم. در این فصل به بررسی دو مورد دیگر می پردازیم.

بررسی اجمالی زیر نشان میدهد که سیاست های نادرست ج.ا. در زمینه واردات و تخصیص ارز موجب پیدایش سیستمی نا به هنجار شده، که هر ساله نزدیک به %10 از تولید ناخالص ملی کشور را به صورت رانت به وارد کنندگان، به ویژه سر سپردگان رژیم منتقل کرده است. تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی اتخاذ شده، کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. اما، چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.

مالیات بر واردات
در ج.ا. دو نوع مالیات بر واردات وجود دارد که عبارتند از: تعرفه های گمرکی و مالیاتی موسوم به مالیات منافع تجاری. هرگونه تغییر در تعرفه های گمرکی مستلزم تصویب مجلس است، حال آنکه تغییر مالیات های تجاری توسط بخشنامه های دولتی انجام میگیرد. لذا، طی دو دهه اخیر مالیات های تجاری به مراتب بیشتر بکار رفته، و به تدریج اهمیت بیشتری یافته اند. علاوه بر این دو، مالیات های داخلی (مالیات بر فروش و مالیات بر درآمد) نیز دارای تاثیر اندکی بر تجارت خارجی میباشند، زیرا این مالیاتها با نرخ های متفاوتی به فعالیت های داخلی و خارجی تعلق میگیرند.
در مجموع، تا سال 2001/2000 سطح مالیات بر واردات در ج.ا. همواره نسبتا پایین بوده، زیرا کنترل حجم و ساختار واردات عمدتا از طریق اعمال محدودیت های کمی، توسط سیستم صدور پروانه واردات، و سیستم ارز چند نرخی صورت گرفته است. برای مثال، در سال 2000 کل مالیاتی که از طریق واردات جمع آوری شد برابر %2.7 ارزش واردات کشور بود. در این سال، میانگین غیر موزون نرخ مالیات بر واردات (مشتمل بر هر دو نوع مالیات بر واردات) نزدیک به %6 بود (1). طی 1996 تا 1998، میانگین غیر موزون تعرفه برای کل کشورهای در حال رشد نزدیک به %13.8 بود. میانگین غیر موزون تعرفه در کشورهای پاکستان، مراکش، هندوستان و مصر، به ترتیب عبارت بود از %42، %37، %35، و %31. از این مطلب نمیتوان نتیجه گرفت که موانع تجارت خارجی در ایران، در مقایسه با سایر کشورهای در حال رشد بسیار کمتر است. زیرا، همانطور که اشاره شد، در ج.ا. کنترل کمیت واردات عمدتا توسط مکانیزم های اداری، از طریق صدور پروانه واردات انجام میگیرد. حال آنکه، در سایر کشورهای در حال رشد استفاده از ابزار کمی-اداری رواج چندانی ندارد.

کنترل های اداری
درایران تنها به کالاهایی اجازه واردات داده میشود که نام آنها در فهرستی موسم به “فهرست مثبت” ثبت شده باشد. بعلاوه، هر بار که وارد کننده میخواهد محموله ای را به کشور وارد کند، میبایست برای ورود محموله مربوطه از یک، و گاه از چند وزارتخانه تقاضای صدور پروانه واردات کند. فهرست وزارتخانه هایی که اجازه آنها برای هر کالا لازم میباشد، توسط وزارت بازرگانی در سندی موسوم به “قوانین واردات و صادرات” مشخص شده است. این سند در مجموع 5113 قلم کالا را در بر میگیرد، که با استفاده از ارقام بین 0 تا 9 رده بندی شده اند. واردات کالاهایی که با عدد 1 شروع میشوند مستلزم اجازه وزارت بازرگانی است، و عدد 2 به معنی لزوم اجازه وزارت صنایع است. کالاهایی که کد آنها با عدد 12 آغاز میشوند نیازمند اجازه از هر دو وزارتخانه میباشند.
طی دهه های 80 و 90 مکانیزم صدور پروانه واردات به شدت اعمال میشد. علاوه براین، کنترل سطح و ساختار واردات از طرق دیگری، بر اساس منبع ارز خارجی وارد کننده و شیوه پرداخت بهای واردات نیز انجام میگرفت. برای مثال، تا سال 2000 دریافت اجازه پروانه واردات مستلزم داشتن برگه بانکی واردات بود، که تنها به صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی داده میشد. صادر کنندگان کالاهای غیر نفتی موظف بودند که درآمد ارزی خود را به قیمت تعیین شده به بانک مرکزی واگذار کنند. در مقابل، علاوه بر معادل ریالی، یک برگه بانکی به مقدار ارز واگذار شده نیز دریافت میکردند، که در بازار آزاد به قیمت دلاری 3000-4000 ریال خرید و فروش میشد. همچنین، وارد کنندگان مجبور بودند برای واردات خود اعتبار نامه ارزی باز کنند و قبل از وارد کردن کالای خود کل مبلغ مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بدین ترتیب بانک مرکزی میتوانست تقاضای ارز برای واردات را کنترل و پیش بینی کند.
کنترل های اداری فوق، مانند مالیات بر واردات باعث کاهش سطح واردات و دگرگونی ترکیب آن میشوند. اما بر خلاف مالیات های وارداتی مولد درآمدی برای دولت نمیباشند. طبق محاسبات وزارت صنایع و معادن ایران، تاثیرکنترل های غیر تعرفه ای بر 3000 قلم کالایی که واردات آن توسط این وزارتخانه کنترل میشد برابر %35 تعرفه میباشد. با توجه به اینکه شدت کنترل بر2000 قلم کالای دیگری که واردات آنها در نظارت وزارت صنایع نمیباشند نسبتا کمتر میباشد، معادل تعرفه ای کنترل های غیر تعرفه ای برای کل اقتصاد ایران طی دهه 90 نزدیک به %30 برآورد میشود. طبق این برآورد، معادل تعرفه ای سیستم تعرفه ای و غیر تعرفه ای ج.ا. طی دهه 90 برابر %33 بوده، که در مقایسه با سایر کشورها نرخ بسیار بالایی است. اما مهمتر آنکه، متجاوز از %90 این کنترل از طریق مکانیزم های اداری و کمی اعمال شده، که دارای زیان های بسیار بوده، و موجب افت کارایی اقتصاد، اتلاف انبوه منابع، و گسترش بیسابقه فساد اقتصادی و اجتماعی شده است.

وضعیت کنونی
طی چند سال اخیر، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، ج.ا. در چند مرحله اقدام به اصلاح سیاست های وارداتی خود کرده است. برای مثال، در سال 2000 پوشش ” لیست مثبت” واردات از 29 گروه ابتدا به 41 و سپس به 77 گروه افزایش یافت. در مارس 2000، وزارت صنایع و معادن 781 قلم از کالاهایی که کد آنها با 1،2 آغاز میشود ( که واردات آنها مستلزم اجازه دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع بود) به گروه کد 1 منتقل کرد، تا واردات آنها دیگر مستلزم اجازه نامه وزارت صنایع نباشد. همچنین 114 کالای دیگر را از لزوم گرفتن اجاز نامه از سایر وزارتخانه ها معاف کرد. در مجموع، تا نوامبر2000 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم کسب اجازه نامه بود به 2318 قلم کاهش یافت. علاوه براین، محدودیت های مربوط به منبع تامین ارز واردات و گشایش اعتبار ارزی، که در بالا به آنها اشاره شد، نیز کاهش یافت. ماده 29 قانون بودجه 2001 مجموعه ای از کالاهای “لیست مثبت” را ، مانند ماشین آلات و قطعات یدکی، از این قید که هزینه ارزی واردات کالاهای “لیست مثبت” میبایست از محل درآمد ارزی صادرات غیر نفتی تامین شود، معاف کرد. همچنین، وارد کنندگان دیگر مجبور نمیباشند که برای کسب اعتبارنامه ارزی و اجازه واردات، از پیش کل بهای واردات مربوطه را به بانک مرکزی بسپارند. بالاخره در مارس 2002 تعداد کل کالاهایی که واردات آنها مستلزم دریافت پروانه واردات میباشد به 350 قلم کاهش داده شد.
همزمان با اقدامات فوق، میزان مالیات بر واردات افزایش داده شد تا سطح سدی که برای حمایت از تولید کنندگان داخلی وضع شده بود، در همان حد قبلی باقی بماند. در واقع، موانع غیر تعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای تبدیل شدند. برای برخی از کالاها افزایش تعرفه های حاصله بسیار قابل ملاحظه بود. برای مثال، نرخ تعرفه منسوجات، پوشاک، محصولات چرمی و وسایل نقلیه موتوری به ترتیب به %74، %93، %75، و %37 افزایش یافت. در مجموع، میانگین نرخ کنونی مالیات بر واردات برای کل اقتصاد ایران نزدیک به %30 تا %35 برآورد میشود. این نرخ متجاوز از دو برابر میانگین کشورهای در حال رشد میباشد که اقتصاد ایران را، به لحاظ شدت بسته بودن و موانع تجارت خارجی، در صدر جدول، همپای پاکستان قرارمیدهد. بنا بر محاسبات بانک جهانی، کاهش حداکثر مالیات بر واردات به %25 موجب %0.7 رشد درآمد ملی خواهد شد. با این همه، تبدیل کنترل های غیرتعرفه ای واردات به معادل های تعرفه ای، به خودی خود اقدامی است در جهت درست، که احتمالا موجب کاهش فساد اقتصادی و تقلیل اتلاف منابع خواهد شد.
تبدیل کنترل های غیر تعرفه ای به معادل های تعرفه ای (tariffication)موجب افزایش درآمد دولت و افزایش تولید ناخالص ملی خواهد شد. در شرایط مطلوب، طبق محاسبات بانک جهانی، این اصلاحات میبایست بتوانند درآمد ملی و در آمد دولت را به ترتیب %3.4 و %1.4 افزایش دهند. اما به علت نا به هنجاری های ساختاری احتمالا بخش قابل ملاحظه ای از توان بالقوه این اصلاحات تحقق نخواهد یافت. باید توجه داشت که اصلاحات اقتصادی در نظام هایی که دچار نا به هنجاری های بنیادین میباشند، میباست بطور سیستماتیک و چند جانبه انجام پذیرد. بخش های اقتصادی مانند ظروف مرتبطه به یگدیگرپیوسته اند. لذا، اصلاح بخش هایی که شدیدا به هم مرتبط میباشند میبایست هماهنگ انجام پذیرد. در غیر اینصورت اتلاف انرژی از یک بخش به سایر بخش ها منتقل خواهد شد. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی، بر چیدن نهادها و حذف سیستم رانتی رژیم موثر نخواهد بود.

رانت سیاست های وارداتی
مالیات بر واردات، موجب افزایش قیمت کالاهای وارداتی دربازار داخلی شده وعرضه واردات را کاهش میدهد. بر عکس، کنترل کمی سطح واردات، ازطریق محدودیت های اداری (مانند صدور پروانه واردات) موجب کاهش عرضه کالاهای وارداتی و سپس افزایش قیمت آنها در بازار داخلی میشود. بعلاوه، در سیستم مالیاتی ما به تفاوت بین قیمت کالا در بازار داخلی و هزینه تامین آن از بازار جهانی (قیمت خرید و هزینه حمل و نقل) توسط دولت جمع آوری میشود. اما در سیستم اداری این مابه تفاوت به صورت رانت اقتصادی نصیب وارد کنندگان میشود ( مربع D در نمودار زیر). درعمل وارد کنندگان مجبور میشوند که بخشی از این رانت را، برای دریافت پروانه واردات و عبور از موانع اداری، به صورت رشوه به کارمندان و عوامل دولت بپردازند.
همانطور که در بالا اشاره شد، حذف کنترل های کمی واردات (مساحت D)، بدون آنکه سطح قیمت ها در بازار داخلی تغییر کند، مستلزم آن است که میانگین مالیات بر واردات از %3 ارزش واردات به %33 افزایش داده شود. این در واقع بدین معنی است که طی دهه های 80 و90 هرساله نزدیک به %30 ارزش کل واردات کشور، یعنی تقریبا %5 تولید ناخالص ملی، بصورت رانت اقتصادی توسط واردکنندگان ضبط شده است.
به رقم بالا میبایست رانتی را که از طریق عرضه ارز ارزان به وارد کنندگان داده میشده نیز اضافه کرد، که مقدار آن نزدیک به %6 تولید ناخالص ملی میباشد (برای توضیحات بیشتر به بخش چهارم، سیاست های ارزی مراجعه کنید). لذا، طی دو دهه 80 و 90، تنها از طریق سیاست های وارداتی رژیم، هرسال نزدیک به %10 تولید ناخالص ملی کشور به صورت رانت اقتصادی به تجار بازارو مدیران نهادها پرداخت شده، که احتمالا بخش عمده آن سران و سر سپردگان رژیم شده است. این یکی از مکانیزم های اصلی انباشت سرمایه توسط سرمایه داران وابسته به رژیم بوده است.
تدابیری که طی چند سال گذشته، در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، اتخاذ شده کارکرد این مکانیزم تولید و توزیع رانت را محدود کرده است. سرمایه داران بزرگ نظام، که طی دو دهه گذشته موقعیت خود را تثبیت کرده و فعالیت ها و معاملات کلان را به انحصار خود در آورده اند، این زیان را توسط سودهای انحصاری معاملات و پروژه های کلان جبران خواهند کرد. اما این امر در مورد بسیاری از تجار صدق نخواهد کرد. چنانچه دولت نتواند توان بالقوه این اصلاحات را به توسعه و رشد اقتصادی تبدیل کند، بخش قابل ملاحظه ای از تجار از این تغییرات متضرر شده، و احتمالا به خیل ناراضیان رژیم خواهند پیوست. اما، همانطور که اشاره شد، به دلیل گستردگی نا به هنجاری های بنیادین، تحقق این امر در چارچوب مناسبات اقتصادی-سیاسی حاکم بر کشور بسیار دشوار خواهد بود. در ایران پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی بدون تغییرات بنیادین در ساختار اقتصاد سیاسی کشور، به ویژه اصلاح بخش دولتی و بر چیدن نهادها موثر نخواهد بود.
[http://wiki.shafighefakeh.ir/tiki-read_article.php?articleId=856|ادامه مطلب]